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垃圾焚燒又迎最嚴標準？行業(yè)需“盡力而為”更需“量力而行”
時間：2023-09-20
亞德環(huán)保導(dǎo)讀：近日，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布關(guān)于征求《生活垃圾焚燒大氣污染物排放標準(二次征求意見稿)》意見的通知。與各地方標準相比，該標準征求意見稿中的氮氧化物、汞及其化合物的排放濃度限值更為嚴格，顆粒物、二氧化硫、氯化氫、一氧化碳、二噁英類等排放濃度限值與國內(nèi)已發(fā)布的最嚴格的地標一致。整體上來看，江蘇省生活垃圾焚燒大氣污染物排放標準的有組織排放控制的嚴格程度處于最嚴水平。由此引發(fā)關(guān)注。
“沒有最高，只有更高”，似乎已經(jīng)成為地方制定環(huán)保標準的定律。而在“二十大”報告中則明確指出，公共服務(wù)要“盡力而為、量力而行”。這也給環(huán)境治理指明了方向，在我國無害化的大部分工作已經(jīng)完成的背景下，只為末端治理提供服務(wù)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)部分，以及一味追求末端治理業(yè)績的環(huán)境治理思路，實際上都是難以為繼的。
排放標準的趨嚴，推動了垃圾焚燒行業(yè)的快速發(fā)展
環(huán)境產(chǎn)業(yè)有兩個領(lǐng)域是最早發(fā)育成熟并引領(lǐng)整個行業(yè)發(fā)展的，一個是市政污水行業(yè)，另外一個就是垃圾焚燒行業(yè)。伴隨著我國大中小城市以及城鎮(zhèn)化建設(shè)的高速發(fā)展，城市垃圾逐漸增加，每年產(chǎn)生數(shù)億噸垃圾，“垃圾圍城”成為很多地方必須面對的問題。垃圾焚燒因為占地小、效率高等優(yōu)點，逐漸成為很多城市的主要選擇。
但隨著我國垃圾焚燒投運設(shè)施的不斷增多，很多早期設(shè)施由于“年代久遠”已經(jīng)設(shè)備老舊，加上管理和運營也并不完善，產(chǎn)生的臭氣及對周邊環(huán)境的污染頻頻遭到居民投訴，被生態(tài)環(huán)境部列為環(huán)境風險重點監(jiān)管對象。
為了推動垃圾焚燒廠清潔燃燒，與周邊群眾和諧相處，變“鄰避”為“鄰利”。我國進一步收緊污染排放控制標準。2014年，國家標準《生活垃圾焚燒污染控制標準》(GB 18485-2014)發(fā)布 ，被譽為“史上最嚴”新國標。同年7月1日起新建生活垃圾焚燒爐正式實施該標準，2016年1月1日起原有生活垃圾焚燒爐執(zhí)行本標準。
對比舊國標GB18485-2001版，2014版標準全面收緊了煙氣中各項污染物的排放限值，對公眾關(guān)心的二噁英類污染物的限值由之前1.0ng/m³調(diào)整至0.1ng/m³，下降了10倍，自此，我國垃圾焚燒發(fā)電全面進入高標準嚴要求的“強監(jiān)管”時代。
新標準實施以來，我國垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)污染物排放達標率穩(wěn)步提升，垃圾焚燒廠采用的工藝以及排放標準逐步跟國際接軌，部分工藝、設(shè)備、標準達到國際先進水平。
2020年1月1日，《生活垃圾焚燒污染控制標準》(GB 18485-2014)修改單開始執(zhí)行，對 GB 18485-2014 的前言、規(guī)范性引用文件、廢氣采樣、監(jiān)測頻次及測定方法等內(nèi)容進行了修改，而未涉及排放限值。之后，為適應(yīng)大氣污染防治的需求，部分省市開始出臺更為嚴格的地方標準。
如今年6月，陜西省生態(tài)環(huán)境廳就制定《關(guān)中地區(qū)生活垃圾焚燒大氣污染物排放標準》強制性地方標準向社會公示。文件顯示，陜西省亟需開展關(guān)中地區(qū)生活垃圾焚燒大氣污染物排放地方標準制定工作，制定嚴于國標的地方標準，推動垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)提標改造，倒逼行業(yè)提升污染治理技術(shù)和運行管理水平。
除上述江蘇、陜西兩地之外，截至 2021 年年底，針對生活垃圾焚燒大氣污染物排放，國內(nèi)已有上海、深圳、海南、福建、河北、天津、山東等省市征求、制定并發(fā)布地方標準。目前國內(nèi)各地已經(jīng)發(fā)布的垃圾焚燒標準均為強制性地方標準。
此外，還有一些省市在相關(guān)政策中對垃圾焚燒發(fā)電廠的排放標準做了相應(yīng)的規(guī)定，例如《東莞市環(huán)境空氣質(zhì)量達標規(guī)劃(2018-2025)》要求生活垃圾焚燒發(fā)電機組煙氣氮氧化物排放濃度控制在100mg/m³以下，《武漢市2018年擁抱藍天行動方案》提出垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)實施煙氣脫硝提標改造后排放氮氧化物濃度不高于100mg/m³，廈門在《廈門市大氣污染排放標準》(DB35/323-2018)規(guī)定垃圾焚燒鍋爐氮氧化物排放標準50mg/m³，遠低于歐盟指令標準的200mg/m³。整體來看，各地方標準的排放限值普遍嚴于現(xiàn)行國家標準GB 18485-2014，部分污染物排放指標比歐盟還要低，污染物指標也有不同程度的擴充。
在各地像軍備競賽一樣，忙不迭提高排放標準的同時，垃圾焚燒企業(yè)也在強監(jiān)管中，不斷加強技術(shù)改造，及時淘汰老舊設(shè)備，為本地區(qū)良好生態(tài)環(huán)境的達成與垃圾焚燒行業(yè)整體技術(shù)進步貢獻著力量。
高標準背后需要承受之重
隨著垃圾焚燒污染物排放標準的趨嚴，垃圾處理裝備的相關(guān)標準也會更加嚴格，對于垃圾焚燒企業(yè)來講，處理成本也相應(yīng)的會繼續(xù)提高。部分早期建設(shè)的垃圾焚燒廠還將面臨達標困難、排污費用高，以及實際提標過程中的技術(shù)改造難題等。
如2019年，安徽安慶皖能中科環(huán)保電力有限公司被訴大氣污染一案引發(fā)行業(yè)關(guān)注。據(jù)報道，安慶皖能公司建廠時，技術(shù)條件是參照《生活垃圾焚燒污染控制標準》(GB18485-2001)。而2016年新標準GB18485-2014施行后，對于垃圾焚燒廠的排放標準變得更為嚴格，從而會導(dǎo)致一批沿用老舊設(shè)備的垃圾焚燒廠出現(xiàn)持續(xù)性的超標排放。
安慶皖能公司認為，盡管新的標準曾給垃圾焚燒廠19個月的緩沖期，即提供其足夠的期限進行技術(shù)改造。但是現(xiàn)實情況是，隨著中國生活垃圾數(shù)量高速增長，垃圾焚燒廠承載著特定范圍內(nèi)的生活垃圾處理責任，如果停爐進行技術(shù)改造，除了付出較大的經(jīng)濟成本外，很可能面臨著該地區(qū)的生活垃圾無法消納的問題。
雖然涉事環(huán)保企業(yè)的說法，并不能成為其超標排放的理由，但也側(cè)面反映了標準提高后，大部分企業(yè)所要面臨的現(xiàn)實問題。
從成本投入角度看，以江蘇為例。據(jù)江蘇生態(tài)環(huán)境廳在《生活垃圾焚燒大氣污染物排放標準(二次征求意見稿)》編制說明中的測算顯示，僅針對氮氧化物提標，在原有SNCR工藝基礎(chǔ)上增加SCR脫硝工藝，需增加的處理設(shè)施投資成本約800-1200萬元/條生產(chǎn)線，以及運行成本17.8-21.6元/噸垃圾。增加PNCR脫硝工藝，需增加的處理設(shè)施投資成本約250-300萬元/條生產(chǎn)線，以及運行成本6.8-9.0元/噸垃圾。
不僅需要企業(yè)進行設(shè)備改造的一次性投資，遠期的運營成本也會提高。由此可見，對于企業(yè)來講因環(huán)保要求“提標”改造的資金壓力可能被無限放大。
而從近幾年的市場運營情況來看，垃圾焚燒行業(yè)的經(jīng)營情況并不樂觀，其中比較突出表現(xiàn)是，各類費用被拖欠的情況逐漸凸顯。被欠款的部分不僅有國補，還有省補以及垃圾處理費。根據(jù)蕪湖生態(tài)協(xié)會2022年8月匿名調(diào)查結(jié)果，浙江、江蘇、安徽、山東、江西等5省11座垃圾焚燒廠被拖欠的國家電價補貼約3.41億元，被拖欠省級電價補貼7501萬元、垃圾處理費6177萬元。
另一方面，近年來，國家發(fā)改委、財政部等先后從補貼時長、國家財政支出比率等方面“收緊”對垃圾焚燒發(fā)電的政策福利。而國補取消后這部分費用的支出需要由地方政府承擔，這對經(jīng)濟形勢下行又承受著后疫情沖擊的各級地方政府來說，無疑是“雪上加霜”。
對比各省市目前已發(fā)布的地方垃圾焚燒污染物排放標準來看，普遍指標要求均要嚴于國標。以海南為例，海南省《生活垃圾焚燒污染控制標準(DB46/484-2019)》提出的部分污染物限值分別是(日均值)：顆粒物8mg/m³、二氧化硫20mg/m³、氮氧化物120mg/m³，氯化氫8mg/m³、二噁英0.05ngTEQ/m³。這些限值比國家現(xiàn)行的GB18485-2014標準提高了50%-84%，、比歐盟2010標準提高了20%-60%，尤其是二氧化硫和氯化氫限值，比國標分別提高75%和84%。
有相關(guān)人士在接受媒體采訪時曾指出，“這種大幅度的提高率并不是一個‘適度提高’的做法。在海南省目前經(jīng)濟總量和經(jīng)濟水平遠遠落后于內(nèi)地發(fā)達省市的情況下，讓地方政府有限的財政收入去投在一個大氣污染物‘排放貢獻’占比微弱的垃圾發(fā)電領(lǐng)域，嚴重違背了循序漸進的發(fā)展要求。”
廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局二級調(diào)研員熊孟清在接受中國固廢網(wǎng)采訪時表示，標準的設(shè)定首先就是要堅持適用即可原則，不必過度保護。應(yīng)結(jié)合當?shù)靥臁⒌?、人共生狀況，提出滿足實際生態(tài)環(huán)境保護需求的污染物排放標準，它可能高于國標或歐洲標準，也可能會較低;其次，要堅持全域生態(tài)環(huán)境保護原則，執(zhí)行區(qū)域和國家層面的強制性排放標準，即使高于實際需求也應(yīng)執(zhí)行;第三就是應(yīng)避免污染物排放標準成為技術(shù)和招投標門檻，成為國內(nèi)統(tǒng)一市場建設(shè)的阻礙。
而要執(zhí)行嚴格的垃圾焚燒污染物排放標準，有相關(guān)專家也強調(diào)，必須與技術(shù)發(fā)展水平和經(jīng)濟投入相配套，否則行業(yè)發(fā)展問題將更加突出。
在我國提出“雙碳”目標的背景下，經(jīng)濟、環(huán)保以及低碳已經(jīng)成為了新價值體系的三大標尺。E20研究院院長傅濤表示，以前我們衡量價值的標尺是經(jīng)濟因素，之后是環(huán)保，習總書記提出“綠水青山就是金山銀山”將經(jīng)濟和環(huán)保進行了完美統(tǒng)一，而低碳的提出，讓我們有了第三把標尺。以前我們做的節(jié)能和中水回用是出于經(jīng)濟的考量，而非以低碳為目標，“雙碳戰(zhàn)略”會影響到我們的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)路線、發(fā)展模式。
垃圾處理行業(yè)同樣如此，污染物被匯集到垃圾處理廠，我們用能源把垃圾處理干凈，要盡量減小能源的消耗，盡量把垃圾中的資源和能源重新導(dǎo)入到低碳的循環(huán)中去，垃圾就成為了經(jīng)濟核算的資源。
未來在低碳和環(huán)保之間會存在博弈，而低碳的維度會越來越高。如果只片面追求標準的不斷提高，必然也帶來能源消耗的增加，只環(huán)保不低碳的環(huán)保，也必然不是未來的真環(huán)保。
對于垃圾焚燒領(lǐng)域而言，簡單利用垃圾焚燒污染物排放標準的不斷提升來實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，實際上是“杯水車薪”，如果不能很好平衡低碳、環(huán)保、經(jīng)濟三者的關(guān)系，就可能過分強調(diào)某一個環(huán)節(jié)從而走向極端，高投入最后很可能會導(dǎo)致“唯標準論”，從而事倍功半。
量力而行，方可遠足
根據(jù)住建部《2021城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》公布的數(shù)據(jù)來看，我國城市污水處理規(guī)模達到約2.07億噸/日，城市生活垃圾焚燒量達到約71.95萬噸/日，這兩項數(shù)字都位居世界前列。總體來看，我國環(huán)保行業(yè)經(jīng)過20多年的黃金發(fā)展期，行業(yè)項目建設(shè)高峰期已經(jīng)過去，需要尋求能夠高質(zhì)量發(fā)展的路徑。(相關(guān)閱讀：薛濤：長期性多重利空，環(huán)保黃金期已結(jié)束，何以破局)
“但高質(zhì)量的著力點不是無害化本身，無害化只是環(huán)境產(chǎn)業(yè)的起勢，無害化不能盲目地提高排放標準，標準提高一點，就意味著公共服務(wù)巨大的財政投入，是不能承受之重。”(相關(guān)閱讀：二十大學(xué)習之十九：如何定義環(huán)境產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的價值?)
傅濤認為，當前無害化的大部分工作已經(jīng)完成，我國現(xiàn)行的污水排放標準、垃圾焚燒煙氣排放標準等很多指標要求與國際比較已經(jīng)相當嚴格。環(huán)境排放標準不宜也不會再大尺度提高，如去年生態(tài)環(huán)境部、住建部、國家發(fā)改委、水利部等4部委印發(fā)的《深入打好城市黑臭水體治理攻堅戰(zhàn)實施方案》，明確表示：不應(yīng)盲目提高污水處理廠出水標準、新擴建污水處理廠。間接印證了這一趨勢。
“二十大”明確提出公共服務(wù)要“盡力而為、量力而行”。傅濤指出，二十大之后，公共服務(wù)領(lǐng)域投資拉動的動力會變小，一個原因是地方政府支付能力變?nèi)酰驗榛ㄥX的地方太多了，而且環(huán)境產(chǎn)業(yè)已經(jīng)觸碰到了公共服務(wù)的天花板，保障公共服務(wù)是政府初心，“盡力而為，量力而行”已經(jīng)透露很清晰的信息，以高質(zhì)量、高品質(zhì)為追求，只為末端治理提供服務(wù)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)部分以及環(huán)境治理思路將難以為繼。以強制性排放標準刺激釋放城市環(huán)境末端治理市場空間的日子也將一去不復(fù)還。
當公共服務(wù)的標準、公共服務(wù)的量在不斷增長的時候，環(huán)境產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)為積極公共服務(wù)，看上去蒸蒸日上、估值很高，是因為它不斷的在壯大和發(fā)展。當“量力而行”的天花板壓下來以后，當達到小康以后，以無害化為核心的環(huán)境產(chǎn)業(yè)面臨體量和利潤都會下降的困局：一是收益率下降，因為政府對公共服務(wù)的收益率是有約束的，不可能再出現(xiàn)高額收益;二是增長率下降，不是說不增長了，而是增長率不可能那么高了;三是應(yīng)收賬款的增加。無論體量和利潤，都會下降，這是提供基礎(chǔ)公共服務(wù)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)所面臨的必然困局。
在當前的背景之下，對于環(huán)境產(chǎn)業(yè)而言，要么在末端治理的成本中心里逐漸消亡，要么在“綠水青山就是金山銀山”的價值挖掘中涅槃升級。過去的環(huán)境產(chǎn)業(yè)以末端治理為主業(yè)，以無害化為產(chǎn)業(yè)核心能力，鮮有探究無害化之后的資源化、商品化之路。在產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸，從而創(chuàng)造新的價值，只有創(chuàng)造價值而不是花費成本，這個產(chǎn)業(yè)才有立足基礎(chǔ)。(相關(guān)閱讀：二十大學(xué)習之十八：環(huán)境產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和系統(tǒng)性重構(gòu))
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